Гісторыя разьвіцьця Эўрапейскага Зьвязу (ЭЗ) уяўляе сабой спалучэньне паглыбленьня і пашырэньня інтэграцыі. Першае падаецца ў выглядзе інстытуцыйных рэформаў і ўключэньня новых палітычных кірункаў у кампэтэнцыю ЭЗ. Другое ўяўляе сабой колькаснае павелічэньне ЭЗ. Пашырэньне тлумачыцца разнастайнымі пытаньнямі бясьпекі, эканамічнага росту, імкненьнем да разьвіцьця бестарыфнага гандлю.

Пасьля зьнікненьня двухпалярнай сыстэмы Эўрапейская Супольнасьць / Эўрапейскі Зьвяз выказвае зацікаўленасьць у фармаваньні новай палітыкі ў дачыненьні да сваіх усходніх суседзяў. Асноўнымі мэтамі ЭЗ ёсьць падтрымка іх палітычнай і эканамічнай трансфармацыі. Аднак рознае стаўленьне паступова і пад узьдзеяньнем розных фактараў сфармавалася ў дачыненьні да розных груп краінаў. Так, краіны былога СССР успрымаюцца як прастора этнічных канфліктаў, няўдалай і зацяглай трансфармацыі, сфэра панаваньня Расеі[1]. Цэнтральная і Ўсходняя Эўропа, насупраць, разглядаліся як рэгіёны, здольныя наблізіцца да эўрапейскіх стандартаў і ўступіць ў супольнасьць.

Амаль што да 2000 г. заходнія краіны СНД не ўспрымаюцца ў якасьці стратэгічнага прыярытэту ЭЗ. Гэта тлумачыцца, па-першае, доўгім працэсам падрыхтоўкі пятай хвалі пашырэньня. Разам з тым, становіцца відавочна, што больш не магчыма адхіляцца ад разгляду турэцкіх прэтэнзіяў на ўступленьне. Па-трэцяе, ЭЗ аддае перавагу сваёй замежнай палітыцы пацыфікацыі канфліктаў і разьвіцьцю Заходніх Балканаў. Выпрацаваньне дакладнай пазыцыі ў дачыненьні краінаў СНД таксама абмяжоўваецца неабходнасьцю лічыцца з расейскай палітыкай “бліжэйшага замежжа” ў гэтым рэгіёне[2]. Дадамо, што ЭЗ пачынае значныя інстытуцыйныя трансфармацыі, якія зьвязаныя з распрацоўкай канстытуцыі.

Аднак пацыфікацыя на Балканах у сукупнасьці з пашырэньнем-2004 зрабіла ня толькі магчымым, але і неабходным перагляд стратэгіі ва Ўсходняй Эўропе. Апошняе пашырэньне напасрэдна наблізіла ЭЗ да гэтых краінаў, якія ўсё яшчэ перажываюць пэрыяд пераходу. У сваёй большасьці пераходны пэрыяд характарызуецца палітычнай, эканамічнай і сацыяльнай нестабільнасьцю[3]. Вонкава адносная стабільнасьць заходніх краінаў СНД не адпавядае, аднак, ані крытэрам разьвіцьця рынкавай эканомікі, ані высокаму ўзроўню разьвіцьця інфраструктуры[4]. Усё гэта пагражае бясьпецы ЭЗ[5]. Для вырашэньня пытаньняў такога кшталту ў 2003 г. Эўрапейская Камісія распрацавала праграму “Пашыраная Эўропа: новая палітыка добрасуседзтва”, дзе адзначаны асноўныя мэты і кірункі дзейнасьці ў дачыненьні да новых суседзяў.

Мэтай гэтага эсэю ёсьць , па-першае, высьвятленьне сутнасьці Новай палітыкі добрасуседзтва. Па-другое, мы паглядзім, як новая стратэгія адрозьніваецца ад ужо існых. Нарэшце, мы разгледзім пытаньне аб эфэктыўнасьці НПД.

У якасьці прыкладаў узаемінаў ЭЗ і заходніх краінаў СНД былі абраныя Ўкраіна і Малдавія. Па-першае, яны ад самага пачатку былі ўключаныя ў НПД у адрозьненьне, напрыклад, ад Армэніі, Грузіі і Азэрбайджану. Па-другое, менавіта з гэтымі краінамі былі падпісаныя пагадненьні аб партнэрстве і супрацы, што дае глебу для параўнаньня. Па-трэцяе, менавіта гэтыя краіны актыўна выступаюць за значнае пашырэньне супрацы з ЭЗ і імкнуцца да ўступленьня ў ЭЗ (у адрозьненьне, напрыклад, ад афіцыйнай пазыцыі Беларусі).

1. Прычыны распрацоўкі НПД і яе сутнасьць.

Аб НПД была заяўлена ў 2003 г. Адзначалася, што ініцыятыва была адрасавана краінам-партнэрам ЭЗ, якія ці ўвогуле ня могуць прэтэндаваць на сяброўства, ці ня могуць разьлічваць на сяброўства ў сярэднетэрміновы пэрыяд. Як заяўлена ў камюніке Эўрапейскай Камісіі, мэтай ЭЗ ёсьць умацаваньне стасункаў з гэтымі краінамі на аснове агульных каштоўнасьцяў[6]. Новыя стасункі павінны забясьпечыць блізкасьць двух бакоў, росквіт краінаў і ліквідацыю галечы. Мэтадамі забесьпячэньня гэтых прыярытэтаў названыя дэмакратызацыя, забесьпячэньне правоў чалавека, эканамічнае разьвіццё — праблемы, вырашэньне якіх стаіць перад краінамі СНД яшчэ ад пачатку 90-х гг. Менавіта таму НПД можна называць узаемавыгаднай стратэгіяй, якая адпавядае прынцыпу: дэмакратыя, рынкавая эканоміка, стабільнасьць іншых забясьпечвае нашу стабільнасьць і бясьпеку.

У дакумэнце неаднаразова заяўляецца, што размова не ідзе аб новым пашырэньні ЭЗ за кошт гэтых краінаў. Але адзначаецца, што мэтай тут ёсьць умацаваньне супрацоўніцтва ў існых сфэрах і яго пашырэньне на новыя. Так, сярод прыярытэтаў адзначаецца эканамічная супраца. Краіны-суседзі мусяць адаптавацца да эўрапейскіх эканамічных стандартаў, палепшыць умовы для замежнага гандлю і інвэстыцыяў, мадэрнізаваць сыстэму вытворчасьці. Залежна ад іх посьпехаў ЭЗ абяцае паступова адкрываць ім свае рынкі і паспрыяць іх інтэграцыі ў сусьветную гандлёвую сыстэму.

Каб не дапусьціць стварэньня новых лініяў падзелу і не ўмацоўваць існыя, ЭЗ настойвае на рэгіянальным супрацоўніцтве. Мэтай тут ёсьць эфэктыўная праца па паляпшэньні культурнай і тэхнічнай супрацы. Значная ўвага таксама надаецца забесьпячэньню свабоды перамяшчэньня і ўладкаваньня на працу, барацьбе зь нелегальнай міграцыяй. Акрамя міграцыі, дакумэнт заклікае да супрацы ў барацьбе з тэрарызмам, міжнародным крыміналам, карупцыяй і інш.[7]. Заяўляецца пра неабходнасьць сумесных дзеяньняў у сфэры транспарту, тэлекамунікацыяў і энергіі.

НПД таксама заклікае да паглыбленьня палітычнай трансфармацыі і разьвіцьця сыстэмы аховы правоў чалавека. Гэта плянуецца забясьпечыць у трох кірунках. Па-першае, ЭЗ будзе дапамагаць будаваць грамадзянскую супольнасьць і ўносіць палітычныя зьмены. Па-другое, ЭЗ будзе падтрымліваць разьвіцьцё ўласных культурных асаблівасьцяў краінаў і абмен досьведам між імі. Па-трэцяе, ЭЗ абяцае спрыяць стварэньню пазытыўнага вобразу краінаў-суседзяў у краінах-чальцох ЭЗ.

НПД выкарыстоўвае цяперашнія пагадненьні для вызначэньня кірункаў разьвіцьця краінаў і ацэнкі іх прагрэсу. Аднак яна ўводзіць і новыя інструмэнты, асноўным зь якіх ёсьць Пляны дзейнасьці (Action Plans). Яны азначаюць кірункі разьвіцьця для кожнай краіны ці рэгіёну, мэханізмы іх забесьпячэньня і крытэры іх ацэнкі. Трэба адзначыць, што ў 2004 г. былі выпрацаваны 7 плянаў дзейнасьці: для Ўкраіны, Тунісу, Марока, Малдовы, Ярданіі, Ізраілю і Палестынскай аўтаноміі.

Іншым інструмэнтам ёсьць Ацэнка ўзроўню краіны. Па сутнасьці яна ўказуе на ўжываньне ЭЗ “сыстэмы ўмоўнасьці” (conditionality), характэрнай для палітыкі пашырэньня. Гэта значыць, што посьпехі краінаў аналізуюцца пры дапамозе існых крытэраў, а “ўзнагароды” разьмяжоўваюцца залежна ад прагрэсу краінаў.

Такім чынам, можна вылучыць дзьве асаблівасьці НПД. Па-першае, сыстэма дае роўныя магчымасьці краінам у іх супрацы з ЭЗ. Па-другое, ЭЗ будуе двухбаковыя стасункі з кожнай краінай, разьвіцьцё якой ацэньваецца незалежна ад яе суседзяў. Так, прызнаваючы спэцыфіку разьвіцьця кожнай краіны, ЭЗ выпрацоўвае адмысловыя стратэгіі рэформаў і спрыяе стварэньню Эўропы, якая рухаецца з рознай хуткасьцю.

Пасьля ўключэньня Армэніі, Азэрбайджану і Грузіі ў НПД у 2004 г. можна адзначыць і іншыя тэндэнцыі ў яе разьвіцьці. Так, большы акцэнт быў зроблены на ўмацаваньні агульнай сыстэмы бясьпекі праз абавязковае ўрэгуляваньне канфліктаў і паляпшэньня добрасуседзкіх стасункаў[8]. Былі таксама ўнесеныя дадаткі ў прыярытэты рэгіянальнае супрацы. Так, было заяўлена, што большая ўвага мусіць надавацца як двохбаковай супрацы ЭЗ з краінамі-суседзямі, так і супрацы паміж самімі краінамі рэгіёну.

Пасьля разгляду асноваў НПД паўстае пытаньне аб тым, чым новая стратэгія адрозьніваецца ад старых: ад стасункаў у рамках існых пагадненьняў і ад палітыкі пашырэньня.

2. НПД: паміж партнэрствам-супрацай і пашырэньнем.

Пагадненьні аб партнэрстве і супрацы (ППС) ёсьць найважнейшай рамкай, якая абрысоўвае адносіны ЭЗ з краінамі былога СССР. Яны былі падпісаныя і ўвайшлі ў моц у сярэдзіне 90-х гг. (выняткам тут застаецца Беларусь). Акрамя гэтага, узаеміны з ЭЗ будуюцца на аснове спэцыфічных двухбаковых пагадненьняў. Напрыклад, у супрацы з Украінай робіцца акцэнт на гандлі, двухбаковых навуковых і тэхнічных стасунках. Нарэшце, супраца ажыцьцяўляецца ў сфэры фінансавай дапамогі. Асноўным фінансавым інструмэнтам ўзаемадзеяньня з усходнімі краінамі становіцца праграма TACIS.

Палітыка, распрацаваная пасьля мінулага пашырэньня, не прадугледжвае адмаўленьня ад былой рамкі супрацоўніцтва. Так, у камюніке Эўрапейскай Камісіі адзначаецца, што далейшыя стасункі будуць ажыцьцяўляцца на аснове існых пагадненьняў[9]. Тым ня менш, новая палітыка добрасуседзтва прадугледжвае некаторае пашырэньне існага кантэксту. Напрыклад, павялічваецца колькасьць інструмэнтаў узаемадзеяньня. Раней гэта былі: пагадненьні аб партнэрстве і супрацы, двухбаковыя пагадненьні, пляны дзеяньняў, падтрымка краінаў у міжнародных арганізацыях. У сваю чаргу НПД робіць акцэнт на дакладах па краінах, а таксама на плянах дзейнасьці. Не адмаўляюцца і ад двохбаковых пагадненьняў (напрыклад, аб рэгуляваньні візавых рэжымаў), ад адміністрацыйнае ці судовае супрацы.

Больш за тое, НПД прадугледжвае ўвядзеньне з 2007 г. новага фінансавага інструмэнту: эўрапейскі інструмэнт добрасуседзтва і партнэрства.

Трэба адзначыць, што НПД уводзіць новыя сфэры супрацы і заяўляе аб глыбейшых дачыненьнях у старых. Так, у дакумэнце пазначаныя: больш прасунутая супраца ў эканамічнай сфэры, неабходнасьць зьнішчэньня эканамічных абмежаваньняў, павелічэньне  ахопу палітычнай працы, заканадаўчае збліжэньне[10].

Зь іншага боку, трэба сказаць, што НПД пераняла шмат рысаў палітыкі пашырэньня. Гэтая асаблівасьць тлумачыцца некаторымі навукоўцамі нават тым, што у выпрацоўцы канцэпцыі НПД прымаў удзел дэпартамэнт, адказны за пашырэньне[11]. Адна з ідэнтычных рысаў, якая адразу кідаецца ў вочы, — гэта падрыхтоўка плянаў дзейнасьці, а таксама штогадовая ацэнка прагрэсу. Гэтыя мэханізмы выкарыстоўваліся Эўрапейскай Камісіяй для каардынацыі кандыдатаў на ўступленьне ў ЭЗ.

Больш за тое, пляны дзеяньняў, выпрацаваныя Эўрапейскай Камісіяй, зьвязваюць прагрэс краіны з далейшым паглыбленьнем двохбаковых стасункаў. Такім чынам, НПД таксама прадугледжвае стратэгію “ўмоўнасьці”. Так, ЭЗ падтрымліваў шматхуткаснае пашырэньне, каб паказаць, што момант уступленьня залежыць ад посьпехаў краіны. У выпадку НПД прапануюцца наступныя “ўзнагароды” за пасьпяховыя трансфармацыі: больш грунтоўная палітычная супраца, збліжэньне заканадаўства, павелічэньне фінансавай дапамогі, магчымасьць уступленьня ў прастору ўнутранага рынку ЭЗ. Акрамя гэтага, некаторыя чыноўнікі ЭЗ спадзяюцца, што афіцыйная пазытыўная ацэнка посьпехаў краіны прывядзе да павышэньня ўзроўню замежных інвэстыцыяў у гэту краіну[12].

Як і падчас пашырэньня, НПД прадугледжвае сацыялізацыю розных палітычных удзельнікаў празь іх уключэньне ў абмеркаваньне тых ці іншых пытаньняў[13]. Так, сацыялізацыя дзяржаўных прадстаўнікоў адбываецца падчас штогодовага абмеркаваньня прагрэсу краіны ці праз сумеснае вызначэньне асноўных кірункаў двохбаковае супрацы. Стратэгія ЭЗ — гэта таксама і дыялёг з прадстаўнікамі недзяржаўных структураў. Такім чынам, адбываецца і іх сацыялізацыя ў эўрапейскую сацыяльную прастору.

Можа стварыцца ўражаньне, што НПД — гэта копія палітыкі пашырэньня. Але трэба адразу сказаць, што галоўнай мэтай НПД ёсьць распрацоўка стратэгіі стасункаў з новымі суседзямі ЭЗ, якая павінна замяніць стратэгію пашырэньня, як мінімум у сярэднетэрміновы пэрыяд[14].

Такім чынам, мы ўбачылі, што НПД будуецца на аснове існых дачыненьняў і інструмэнтаў. Тым ня менш, яна імкнецца выпрацаваць новую, больш прасунутую базу для двохбаковае супрацы. Больш за тое, яна мусіць адаптаваць гэтую стратэгію да магчымасьцяў як ЭЗ, так і саміх краінаў, выключаючы на нейкі пэрыяд новае пашырэньне. Але ці эфэктыўная яна пры гэтым?

3. Эфэктыўнасьць Новай палітыкі добрасуседзтва.

Апошняе пашырэньне ЭЗ, а таксама падрыхтоўка сцэнараў далейшых стасункаў зь іншымі краінамі, якія маюць шанец на ўступленьне, не магло ня выклікаць хваляваньня сярод заходніх краінаў СНД. НПД дала надзею на больш глыбокую супрацу ў палітычнай сфэры і ў сфэры бясьпекі. Малдова і Ўкраіна таксама разглядаюць сябе кандыдатамі на падпісаньне з ЭЗ пагадненьняў аб свабоднай гандлёвай прасторы. Аднак здаецца, што пашырэньне застаецца галоўнай мэтай гэтых двух краін[15]. У сувязі з тым, што новая стратэгія беспасрэдна не прадугледжвае пашырэньня, а супраца не заўсёды адпавядае жаданьням як Украіны і Малдова, так і некаторых краінаў ЭЗ, НПД часта крытыкуецца.

Так, нярэдка кажуць, што ЭЗ выкарыстоўвае двайныя стандарты ў будаўніцтве НПД[16]. Па-першае, узгадваецца, што палітыка “адчыненых дзьвярэй” існуе толькі ў дачыненьнях з Заходнімі Балканамі. Украінскі дасьледчык Т. Кузё нават піша аб уражаньні, што “<...> Украіна <...> пакараная за сваю пазытыўную і мірную міжэтнічную сытуацыю”[17]. У сваю чаргу краіны былога СССР ставяцца ў рамкі дачыненьняў без магчымасці ўступленьня ў ЭЗ. Прадстаўнікі гэтых краінаў узгадваюць, што стратэгія Эўрапейскай Камісіі адрасаваная ўсходнім суседзям ЭЗ разам з паўночна-афрыканскімі краінамі і краінамі Блізкага Ўсходу. Так, здаецца, што рэспублікі былога СССР разглядаюцца тут у сукупнасьці з краінамі, якія ня маюць шанцаў на ўступленьне[18].

Па-другое, двайныя стандарты таксама адзначаюцца ў дачыненьні да ўжываньня сыстэмы ўмоўнасьці. Так, для больш глыбокіх стасункаў з ЭЗ новыя суседзі павінны па сутнасьці ажыцьцявіць перамены, якія рабіліся краінамі Цэнтральнай і Ўсходняй Эўропы перад пашырэньнем. Аднак, у адрозьненьне ад апошніх, новыя суседзі ня маюць ніякай гарантыі на ўступленьне ў ЭЗ.

Іншай крытыкай з боку новых суседзяў ёсьць тое, што ЭЗ мусіць улічваць разьвіццё сваіх стасункаў з Расеяй пры распрацоўцы стратэгіі ў дачыненьні да іншых постсавецкіх краінаў. Узгадаем, што Расея ня ўключана ў НПД разам зь іншымі краінамі праз сваю адметнасьць: вялікія памеры краіны, пытаньне аб яе “эўрапейскасьці”, адсутнасьць жаданьня самой Расеі ўступіць у ЭЗ. Але Расея значна ўплывае на эканамічныя і палітычныя працэсы постсавецкай прасторы. Такім чынам, ЭЗ мусіць улічваць, каб асноўныя кірункі палітыкі добрасуседзтва не перашкаджалі разьвіцьцю стратэгічнага партнэрства з гэтай краінай.

У выніку, назіраецца асьцярожны і не заўсёды ўпэўнены падыход да новых суседзяў. Гэта можа быць растлумачана неардынарнасьцю сытуацыі, у якой выпрацоўвалася новая стратэгія, а таксама спэцыфікай краінаў, да якіх яна адрасаваная. Тым ня менш, відавочныя і пазыцыі Ўкраіны і Малдовы, разьлічаныя на магчымае ўступленьне ў ЭЗ. Таму паўстае пытаньне аб тым, як зрабіць НПД больш эфэктыўнай у дадзенай сытуацыі.

Каб пераадолець недахопы НПД, прапануюцца наступныя крокі. Па-першае, пры фармуляваньні ўмоўнасьці прапануецца ўлічваць розныя стартавыя пазыцыі краінаў СНД і ўжо ўступіўшых краінаў. Так, шматлікія паказьнікі дэмакратызацыі тут ніжэй за лічбы ў Цэнтральнай Эўропе падчас падрыхтоўкі да ўступленьня[19]. Таму ў выніках, чаканых ад НПД, ЭЗ мусіць разьлічваць на рэальныя магчымасьці разьвіцьця новых суседзяў. Гэта дазволіць пазьбегнуць расчараваньня ва ўмовах пераменаў бязь перніка пашырэньня.

Па-другое, прапануецца імкнуцца да зьнішчэньня двайных стандартаў. Напрыклад, акрамя ўжо заплянаванага разьвіцьця стасункаў у розных галінах, польскі бок заклікае да вывядзеньня стасункаў на новы ўзровень: супраца для аб’яднаньня. Толькі ў гэтым разе новыя суседзі атрымаюць сапраўдны стымул для правядзеньня рэформаў[20].

Нарэшце, посьпех функцыянаваньня стратэгіі ўмоўнасьці беспасрэдна залежыць ад яе дакладнага вызначэньня. Напрыклад, Келі задаецца пытаньнем, ці прадугледжваецца паглыбленьне стасункаў, калі назіраецца відавочны прагрэс у эканамічнай сфэры, але дэмакратыя не адпавядае эўрапейскім стандартам[21]. Такім чынам, далейшае вызначэньне складнікаў НПД таксама забясьпечыць яе эфэктыўнасьць.

Пасьля свайго апошняга пашырэньня ЭЗ беспасярэдне мяжуе з краінамі СНД. Асаблівасьці новых суседзяў падштурхнулі яго да выпрацаваньня новай палітыкі. Адной з найважнейшых рысаў новай стратэгіі ёсьць наданьне ўвагі больш інтэнсіўнай супрацы, але без магчымасьці далейшага пашырэньня. Такім чынам, была распрацавана НПД. Яна азначае сфэры далейшай супрацы і прэзэнтоўвае сыстэму заахвочваньня за посьпехі ва ўнутраным разьвіцьці. Так, НПД пераняла сыстэму ўмоўнасьці, якая ўжывалася падчас пашырэньня. З аднаго боку, сыстэма ўмоўнасьці і пэрсанальная стратэгія для кожнай краіны мусіць матываваць палітычнае, эканамічнае і юрыдычнае разьвіцьцё краінаў Усходняй Эўропы. Зь іншага боку, заўсёды ёсьць верагоднасьць расчараваньня гэтых краінаў у НПД, таму што высокія патрабаваньні не падтрымліваюцца магчымасьцю ўступленьня ў ЭЗ. Калі для ўладаў Беларусі і Расеі апошняе ня вельмі важна, Украіна і Малдова ўжо даўно заявілі аб сваім жаданьні далучыцца да ЭЗ-25/27. Такім чынам, ставіцца пытаньне аб эфэктыўнасьці НПД для гэтых краінаў.

Прычынай асьцярожнага падыходу ЭЗ ёсьць большы стратэгічны інтарэс ЭЗ у Балканах у параўнаньні з краінамі Ўсходняй Эуропы. Зь іншага боку, ЭЗ зацікаўлены ў добрых геапалітычных стасунках з Расеяй. Па-трэцяе, ЭЗ мусіць адаптавацца да апошняга пашырэньня і ажыцяўляць унутраныя рэформы.

Тым ня менш, нельга дапусьціць, каб унутраная лёгіка ЭЗ прывяла да зьніжэньня яго легітымнасьці сярод краінаў СНД. Для гэтага ЭЗ мусіць суадносіць свае патрабаваньні са стартавымі пазыцыямі краінаў-суседзяў. Зь іншага боку, здаецца, што распрацоўка больш дэталёвай стратэгіі супрацы, не выключаючы магчымасьць пашырэньня, стварыла б найвялікшую матывацыю для краінаў рэгіёну.